Les acteurs du processus électoral béninois

Le 4 août 2014, Dans Bulletins électoraux, Par Caludia Togbe

Résumé Le processus électoral béninois est organisé, géré et sécurisé par un noyau d’acteurs que sont le législateur, le juge de l’élection et le gouvernement. D’autres acteurs périphériques ont dû être créés au fil des processus électoraux, tels la Commission Electorale Nationale (CENA) et les observateurs ou « délégués » de la Cour constitutionnelle. Les […]

Résumé
Le processus électoral béninois est organisé, géré et sécurisé par un noyau d’acteurs que sont le législateur, le juge de l’élection et le gouvernement. D’autres acteurs périphériques ont dû être créés au fil des processus électoraux, tels la Commission Electorale Nationale (CENA) et les observateurs ou « délégués » de la Cour constitutionnelle. Les ententes et convergences de ces différents acteurs, de même que leurs oppositions sur des faits ou thèses juridiques ont pu formater le système électoral béninois, qui s’avère être un modèle sur le continent africain. Une catégorie d’acteurs retient l’attention cependant : les femmes d’une part, qui ne bénéficieront peut-être jamais de la faveur de l’inégalité compensatrice sur la scène politique et les détenus d’autre part, condamnés par le système électoral du Bénin, à une « mort civile » certaine.
Introduction
Le renouveau démocratique entamé au début des années 1990 en Afrique a entraîné à n’en point douter, un renouveau des institutions. Ce renouveau des institutions originelles a été quasi général dans les pays où il a été observé . L’attitude volontariste des acteurs, mais aussi les confrontations d’idées et parfois d’intérêts entre différentes forces politiques ont été le cheval de Troie de ces acquis démocratiques. Cet agrégat d’éléments a su imposer la création d’organes de gestion des élections, garants en définitive de la mise en veilleuse de l’option présidentialiste du pouvoir et des institutions qui avaient été longtemps « attentatoires à la séparation organique et fonctionnelle des pouvoirs ».
Deux décennies de pratiques de démocratie électorale imposent certainement un bilan, surtout compte tenu des nombreux changements intervenus depuis lors. Ceci s’avère d’autant plus nécessaire que le pessimisme de nombre d’auteurs sur la capacité des Etats africains à gérer une démocratie électorale est resté longtemps patent. Pour Stéphane Bolle par exemple, « Nul n’ignore (…) que l’acte électoral interroge dans des sociétés où sévissent la pauvreté et l’analphabétisme ; que l’organisation d’un scrutin pluraliste apparaît comme un leurre, partout où l’alternance démocratique est compromise et par la manipulation des textes, et par des fraudes massives; et qu’une élection disputée est l’occasion d’abondants contentieux, politiques et juridiques, quand elle ne provoque pas des violences, quand elle ne dégénère pas en guerre civile ».
Dans le même sens, René Otayek, en évoquant des pistes de réflexion suite à sa question « les élections en Afrique sont-elles un objet scientifique pertinent?» indique que « la tâche s’annonce ardue car la représentation « ordinaire » des élections africaines continue de charrier les mêmes préjugés à relents xénophobes qu’il y a vingt ou trente ans ; elles seraient par définition truquées, frauduleuses, ethnicisées et, surtout, ne constitueraient pas un mécanisme de renouvellement des élites via d’authentiques alternances politiques » .
Pourtant, aussi bien la qualité que la quantité des études et ouvrages sur les institutions et acteurs politiques et publics africains et béninois en particulier suffisent à freiner cet élan, ce bilan sur les acteurs des processus électoraux. La jurisprudence du juge constitutionnel béninois, tout comme les productions de l’Assemblée nationale ou encore le fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA), ont été sous presque toutes les coutures surveillées, contrôlées, analysées, encouragées et critiquées, parfois vertement . Mieux, à l’occasion de bilans davantage négatifs que positifs, d’aucuns ont souhaité une mise à mort du système démocratique béninois, évoquant ou supposant tout juste une incompatibilité avec les réalités endogènes .
Néanmoins, il faut remarquer qu’à l’inverse d’autres contextes, ce ne sont pas les institutions béninoises qui sont forcément à l’origine de ces dérives. Certes, le manque d’indépendance de certaines de ces institutions est l’une des causes . Mais lesdites institutions ne sont pas nécessairement seules à être en proie à une crise profonde, a fortiori le système. Les erreurs des acteurs peuvent parfois être dues à la méconnaissance des textes, à l’incapacité de l’individu lui-même, ou tout simplement à des logiques personnelles ou de groupe . Pour les sociologues, il existe par exemple des logiques de pouvoir qui ne sont pas du ressort de l’autorité publique au sens strict. Et lorsque les actions prises dans ce sens, grâce à cette marge d’action de l’acteur pris individuellement sont préjudiciables au système et ne sont pas pour autant réprimées, il y aura toujours, en dépit de l’amélioration du fonctionnement des institutions, des défaillances dans le système. Le rôle des acteurs dans le processus est donc aussi délicat que déterminant. Il est presque évident que toutes les manières d’analyser le phénomène n’ont certainement pas été explorées.
L’étymologie du mot « acteur » est liée au latin « actor » qui signifie « celui qui fait avancer » . Mais il faut aussi entendre par « acteur » et c’est la définition qui sera ici retenue, «une personne, un groupe d’individu, une organisation ou une institution » . En dehors de l’acteur pris au sens strict, les sociologues évoquent les systèmes d’acteurs, lesquels sont constitués en groupe, ont des stratégies et logiques qui conditionnent leurs actions .
Quant au « processus électoral », il peut être considéré comme étant « un processus de sélection de représentants politiques par et dans une communauté donnée . Evoquer les acteurs du processus électoral revient donc à faire référence aux différentes personnes, prises intuitu personae, dans une institution, en groupe ou en réseaux, qui interviennent dans le mécanisme aboutissant au choix de personnes, à travers une élection politique .
La question qui se pose ici est celle de savoir si ce ne sont pas plutôt les acteurs qui sont restés quelque peu en déphasage par rapport aux institutions qu’ils ont eux-mêmes créées, de leur propre chef, ou par le phénomène de circularité des idées . En tant que constructeurs, adhérents et garants des principes démocratiques, les acteurs béninois ont remarquablement participé au maintien des acquis démocratiques. C’est peut-être là d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles ils sont parvenus à ce jour, à l’évitement de crises politiques profondes et destructrices. Néanmoins, ces mêmes acteurs ont également, volontairement ou non, enclenché des actions de déconstruction, voire de destruction de ces acquis, pour diverses raisons et de différentes manières.
La pratique de la démocratie électorale par le Bénin semble être une rude épreuve pour la consistance et la stabilité des institutions démocratiques, tout autant que pour leurs acteurs. Qu’il s’agisse de la phase préélectorale, de celle électorale ou encore de celle postélectorale, il y a dans le droit positif béninois, une distinction des compétences, mais aussi une imbrication certaine des rôles de différents acteurs. Cette imbrication des rôles et compétences, dans certains cas, a pu être préjudiciable aux processus électoraux et reste d’une certaine manière, une menace .
L’objectif principal de cette étude est de faire un état des lieux de la présence et de l’action des acteurs dans le processus électoral béninois. La diversité de ces acteurs s’observe à tous les niveaux de l’organisation d’une élection, tant au sein des institutions étatiques qu’au sein des institutions extra étatiques. L’éveil de plus en plus marqué de la société civile, aux côtés des institutions gouvernementales n’est pas sans intérêt, au regard de leur rôle. La présence multiforme d’acteurs extérieurs n’est pas non plus anodine.
Pour conduire cette réflexion, la démarche institutionnelle aurait pu être privilégiée. Elle aurait pu permettre de mettre en exergue une option descriptive de la nature des acteurs, de leurs qualités et de leurs fonctions dans le système électoral. Pourtant, c’est l’approche organisationnelle du processus qui est choisie, en vue de mettre un accent particulier sur les réussites et surtout sur certaines limites du système béninois. Elle restera quelque peu en concurrence avec celle téléologique.
Le processus électoral béninois a mis en évidence depuis les premières élections pluralistes, des acteurs originaires, que l’on retrouve aussi dans la plupart des tout premiers systèmes électoraux du monde (I). Mais les phases qui tiennent le plus en haleine les observateurs du processus, peut-être à tord, sont celles au cours desquelles sont contrôlées la régularité et la sincérité du scrutin. En vue d’en améliorer l’organisation, d’autres acteurs ont dû être institués, dont certains font la particularité du système électoral béninois (II).

I- Des acteurs originaires
Il s’agit essentiellement d’acteurs invariables, depuis l’institution du processus démocratique au Bénin. Le cycle électoral est ainsi régi par une pluralité d’organes que l’on pourrait aisément qualifier d’organes primaires du cycle électoral. Il s’agit d’une part du législateur, qui est un acteur déterminant dans l’élaboration des textes de lois régissant le processus électoral, du juge de l’élection, garant de la régularité et de la sincérité du scrutin, et de l’exécutif, responsable entre autres, de la sécurité du processus. D’autre part, l’on retrouve d’autres types d’acteurs que l’on peut considérer comme étant des protagonistes du vote.
A- Les invariants organes des cycles électoraux
La construction ou le réaménagement de normes électorales relève en priorité de la responsabilité du législateur. Contrairement à d’autres systèmes juridiques, le domaine couvert par le législateur béninois est quelque peu étendu. A bien des égards, le législateur béninois a su se distinguer par l’originalité de sa production. Aux termes des articles 79, 81 et 98, l’Assemblée nationale du Bénin est l’organe chargé du vote de lois en général, de lois électorales en particulier . L’Assemblée nationale exerce donc en matière d’édiction de normes juridiques, un pouvoir plénier.
Mais la fonction législative n’est pas que l’apanage du législateur . Ceci sous-entend aisément que les normes électorales font partie du bloc de règles qui peuvent aussi provenir d’un projet de loi, soit du Gouvernement. A ce niveau, se pose la question de l’impartialité des auteurs de la loi et de la prégnance de l’intérêt général sur celui subjectif de personnes ou groupes de personnes ayant la prérogative d’édicter un texte de loi électorale. Par exemple, l’un des aspects du domaine électoral qui fait le moins l’objet de contestations, du moins pas autant que d’autres questions comme la liste électorale, reste le découpage des circonscriptions électorales, fait par l’Assemblée nationale .
L’acteur le plus digne d’éloges dans ce cas précis restera le Constituant béninois, lequel a incorporé dans les missions du législateur cette fonction, en n’omettant pas sa fonction de contrôle à elle-même bien sûr, permettant une participation davantage consensuelle de différentes forces politiques, contrairement au cas d’autres pays comme la Guinée ou la Côte d’Ivoire . En effet, en Guinée, la charge du découpage électoral revient au ministre de l’Administration territoriale. En Côte d’Ivoire, c’est à la Commission Electorale Indépendante de proposer un découpage. Mais en réalité, la décision du découpage des circonscriptions appartient au gouvernement ivoirien, qui en est l’ultime et auteur quasi exclusif . Par ailleurs, il n’existe pas encore de base légale contraignante en ce qui concerne le découpage de circonscriptions en Côte d’Ivoire .
Le législatif et l’exécutif ne sont néanmoins pas les seuls à être les promoteurs du droit électoral béninois. Il y a un autre type d’acteur insoupçonné, qui intervient aussi à cette étape du cycle électoral. Il s’agit en l’occurrence des Partenaires Techniques et Financiers (PTF), qui ont accompagné les pays africains dans leur démarche de démocratisation, depuis les élections de la première génération . Ces partenaires ont au fur et à mesure de leur assistance, proposé des solutions, en vue de l’amélioration du cadre législatif des élections au Bénin . Il en est ainsi des recommandations relatives à une adaptation des textes, afin de remédier aux dysfonctionnements constatés à l’occasion de la présidentielle de 2001 par exemple , en ce qui concerne les délais de recours . Il faut noter par ailleurs que ce sont entre autres les recommandations des missions internationales qui ont permis d’aboutir à l’adoption de la Liste Electorale Permanente Informatisée (LEPI) .
Tout ceci n’exclut pas non plus les entorses faites parfois aux principes démocratiques et qui se sont révélées être préjudiciables à la démocratie électorale béninoise. Les manquements aux principes démocratiques dont il est question sont de deux ordres. Les premiers sont dus au silence du législateur ou à sa volonté propre et les secondes, à l’inapplication des lois votées.
En ce qui concerne les limites du processus électoral béninois dues à la responsabilité du législateur, il y a par exemple l’affichage comme moyen de propagande, qui n’est pas codifié par le législateur béninois. Ce défaut de législation dû au silence du législateur laisse donc libre cours aux dérives de militants, candidats et partis politiques. En revanche, en France, cet aspect de la propagande électorale est rigoureusement réglementé par le code électoral, à travers l’article L. 51. Il interdit expressément l’affichage en dehors des emplacements réservés aux différents candidats, de même « qu’en dehors des panneaux d’affichage d’expression libre lorsqu’il en existe ». La sanction introduite en la matière par le législateur français peut aller jusqu’à l’annulation de l’élection, en cas d’affichage irrégulier et massif.
Il y a également le problème de l’instabilité des lois, relevé maintes fois par la société civile, comme par les PTF. Le législateur béninois a adopté depuis 1990, une pluralité de lois relatives aux élections, sans parvenir pour autant à les insérer dans un code électoral. Bien souvent, les normes édictées le sont pour le cas particulier de l’élection en vue, laissant craindre une supériorité de l’intérêt personnel de groupes restreints, sur l’intérêt général .
Puis enfin, il y a les cas où le législateur béninois, comme bien d’autres africains, est à l’origine, de manière délibérée, de lois qui forment ce que Stéphane Bolle nomme « une législation de guerre électorale » et Gilles Badet, des « dispositions discriminatoires » .
Il y a dans un autre sens, des entraves au rôle du législateur. Il s’agit en effet d’aspects du processus électoral qui sont codifiés, mais dont la mise en œuvre reste une gageure. C’est le cas de l’existence de lois pour encadrer l’affichage des listes électorales. Pourtant, au cours des dernières élections organisées sur la base d’un fichier électoral informatisé, le problème de l’affichage des listes est resté une réalité.
Il faut dire que la production de l’assemblée nationale se fait en fonction d’un mécanisme législatif doublement contrôlé : positif pour l’un, négatif pour l’autre. Les deux types de contrôle intervenant avant la promulgation de la loi et donc en amont de son application. Il s’agit dans un premier temps de la veille du juge constitutionnel et dans un second temps, de la mainmise camouflée de l’exécutif sur le Parlement.
Le contrôle des acteurs du gouvernement se fait généralement grâce à la majorité parlementaire acquise à l’Assemblée nationale. Et l’une des conséquences les plus désastreuses qui peut en découler est la manipulation de la législation électorale et évidemment de tout le processus qui peut se trouver être faussé.
L’itinéraire procédural des projets lois est certes encadré, mais inusité: « Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres, après avis motivé de la Cour Suprême saisie conformément à l’article 132 de la présente Constitution et déposés sur le Bureau de l’Assemblée Nationale » . Par contre, la mise en œuvre du pouvoir conféré à l’Assemblée nationale par le système démocratique peut poser un véritable problème juridique. Ceci ne s’observe pas forcément au Bénin, grâce à la veille de la Cour constitutionnelle, mais dans plusieurs autres pays africains et bien au-delà. En effet, le risque afférent à ce postulat est lié à la majorité parlementaire détenue par un seul parti politique, celui au pouvoir en l’occurrence, ou par une coalition de partis. Il est fort aisé à partir de ce moment, pour la majorité, d’imposer ses vues. Se référant à cette forme de vice dans le système électoral, El Hadj Mbodj parle de « noyautage de toute la chaîne du processus électoral par le gouvernement et ses démembrements territoriaux » .
La souveraineté exercée dès lors par le parlement peut cesser d’être une souveraineté nationale, celle de l’intérêt général, pour devenir une « souveraineté de la majorité parlementaire », libre de penser et de mettre en place une législation de guerre électorale, comme c’est le cas dans plusieurs pays africains . Pour beaucoup en effet, l’élection se gagnerait non pas forcément à la vérité des urnes, mais plutôt par la maîtrise de la législation électorale par l’un ou l’autre camp.
L’une des conséquences directes de ces dérives représente l’éviction de concurrents dès l’élaboration de normes, qu’elles proviennent du législateur, ou du constituant . Il en est ainsi de l’Article 44 de la Constitution du Bénin, qui établit les conditions d’éligibilité au poste de Président de la République et qui a entraîné le plus de tentatives d’éviction de candidats et donc d’intérêt jurisprudentiel .
Néanmoins, la présence et la surveillance effectuée par le juge constitutionnel, aux fins de contrôler la constitutionnalité des lois intervient quelque peu comme une garantie à la cette toute puissance du Parlement . Elle intervient ainsi, comme un  » inter-pouvoir  » , exerçant un pouvoir de supervision spécifique et « in situ », sur les autorités législatives et exécutives. Encore faut-il avoir la garantie que le juge constitutionnel lui-même, est réellement indépendant et non pas manipulé par le parti au pouvoir .

B- Les protagonistes du vote
Il faut entendre par « protagonistes du vote », les personnes qui interviennent de prime abord, ou à titre principal le jour du vote. Il s’agit en l’occurrence des candidats à la course électorale et des électeurs.
Les premiers font généralement face dans les pays africains, à des cas d’empêchements ciblés en matière d’éligibilité. Au Bénin, il s’est agit à la fois du Président Nicéphore Soglo et du Président Boni Yayi . La réaction du garant de la Constitution a été dans les deux cas vive et propice face à d’éventuels relents de manipulation desdites dispositions, compte tenu des précédents créés par la Cour .
Les candidatures féminines elles aussi font face à d’importantes difficultés. Il s’agit non pas d’éviction ici, mais de discrimination historique, liée à la place de la femme dans les sociétés africaines. Afin d’améliorer leur participation à l’exercice du pouvoir, deux méthodes sont généralement utilisées . Celle de la promotion de la parité dans toutes les institutions, à travers les lobbyings et la méthode des quotas . Le législateur béninois, à l’image de celui italien, a ainsi tenté d’initier le principe des « quotas roses » . Le juge béninois de la constitutionnalité des lois a néanmoins été davantage sensible au principe d’égalité formelle entre hommes et femmes . Le but était certainement l’évitement aussi bien de la « discrimination à rebours », phénomène qui a pris naissance au milieu des années 90 en Californie, de la « discrimination positive », ou encore de l’« affirmative action », énoncée par le professeur Michel Rosenfeld . Pourtant, le contraire aurait permis de compenser l’absence patente de femmes sur la scène politique béninoise.
Il faut tout de même remarquer qu’il serait quelque peu hâtif de considérer comme négative cette position du juge. En effet, en dehors du fait qu’une discrimination à rebours contreviendrait à terme au principe de l’équité, il convient d’admettre, à travers le prisme d’une analyse juridico politique, que l’imposition de ce genre de postulats pourrait entraîner des effets collatéraux au sein des partis politiques . Cela entraînerait pour ainsi dire l’évincement d’hommes (au profit de femmes) au sein de partis, qui se prépareraient depuis de longues années, espérant accéder à un poste de responsabilité à un moment crucial.
Faut-il réellement opter en ce moment pour une candidature féminine, sachant que cette candidate n’aurait peut-être pas les capacités requises pour ledit poste, au contraire de l’homme ? Pour certains, des listes dites « tic-tac » ne devraient pas être établies en faveur des femmes, au nom d’une vulnérabilité non pas de nature, mais de pur fait. Et compte tenu de l’inexistence quasiment de formations au sein des groupes politiques béninoises, la question reste posée de savoir si les partis ou alliances au Bénin pourraient réellement supporter le coût de la parité.
Mais enfin, le juge constitutionnel béninois aurait très bien pu faire preuve d’une acrobatie juridique qui aurait été à son honneur. Il aurait pu, grâce à la règle de la dualité des normes juridiques, ouvrir une petite fenêtre en faveur d’une inégalité compensatrice pour les femmes trop peu nombreuse sur la scène politique. Il aurait même pu, pour éviter après la discrimination à rebours, opter pour une solution triple. Soit, il fait le choix d’une limite temporelle de ce traitement préférentiel en faveur des femmes ; soit il adhère à la méthode des quotas, jusqu’à l’atteinte d’un objectif prédéfini ; soit encore, il décide de ne pas admettre une priorité absolue et inconditionnelle aux femmes. Une clause de sauvegarde aurait alors été un gage pour cette dernière solution, comme dans d’autres systèmes, en tant que pouvant permettre de faire pencher la balance en faveur d’un candidat masculin, dans des circonstances précises. Le juge constitutionnel aurait ainsi évité d’être un « paritatiste » aveugle, tout en respectant l’article 26 de la Constitution béninoise.
Un autre problème juridique se pose, mais cette fois, au niveau de la deuxième catégorie de protagonistes du vote que sont les électeurs. Il s’agit du droit de vote. Alors que le droit de vote est censé être universel, au Bénin, comme au Burkina Faso, cela ne semble pas être la règle systématique. En dehors des positions loin d’être concordantes sur la question, en fonction des pays, il s’avère important de ne pas occulter l’histoire et l’évolution du droit du suffrage, de même que l’intrusion progressive dans la matière, du droit international des droits de l’homme.
En effet, une discrimination est faite à l’égard des détenus, sur la jouissance de leur droit de vote. Une inégalité qui porte de surcroît atteinte aux standards internationaux. D’ailleurs, un parallélisme casuistique laisse entrevoir la position du juge constitutionnel de la Bosnie Herzégovine, dans sa décision sur les peuples constituants. Il affirme « l’importance des principes de non-discrimination et de participation effective de tous les individus dans une société démocratique ».
L’incapacité électorale ne devrait prendre effet qu’à la condition que la condamnation d’un détenu soit définitive, c’est-à-dire à partir du moment où les voies de recours sont épuisées, ou les délais de recours expirés. Il s’agit donc pour le cas béninois, au regard du droit international, d’une suppression illégitime du droit de vote à des détenus n’ayant pas encore été jugés . A contrario, le juge italien, se référant à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) le 6 octobre 2005, en l’affaire Hirst c. Royaume-Uni (n°2), fait pièce à l’application indifférenciée de l’incapacité électorale des détenus . La CEDH dans cette décision qualifie une telle discrimination de préjudice moral à l’encontre du détenu privé systématiquement de son droit de vote .
Le droit universel de peser sur la manière dont le pays est censé être gouverné est donc mis à mal au Bénin, à travers la position discrétionnaire du juge béninois, ceci, indépendamment des prévenus non encore jugés et des types de peines appliquées aux prévenus dont la culpabilité est avérée. Mais il faut reconnaître en même temps que face à une requête du 31 octobre 2005, d’un détenu, monsieur Efiotodji Noumagnon Achi, tendant à demander à la Cour de reconnaître la non constitutionnalité d’une loi sur les frontières du corps électoral, le juge constitutionnel s’est réfugié derrière le contenu express et la lettre de la loi mise en cause .
En conséquence, toutes les personnes incarcérées, sous toute forme que ce soit, se trouvent, conformément à la loi, insérées dans la dureté des murs de l’enfermement et de la privation du bénéfice de droits politiques, au même titre que les cas de condamnation définitive, alors même qu’il s’agit de principes de natures juridiques différentes .
L’un des arguments en faveur du juge béninois qui pourrait étayer une telle position d’exclusion systématique des détenus pourrait être donné par la théorie classique du contrat social, avec l’idée selon laquelle un individu pourrait être exclu d’office de la société et de la participation aux mécanismes de la démocratie électorale, pour la simple raison qu’il n’est pas disposé à respecter les règles de celle-ci . A notre sens, pour tout au moins faire preuve de constance dans leurs démarches, c’est le principe de proportionnalité qui devrait être retenu par le juge et en amont, par le législateur, dans l’édiction des normes relatives au corps électoral . Autrement, cette forme de restriction «générale, automatique et indifférenciée» est non seulement disproportionnée, mais entraîne aussi la « mise à mort civile» d’individus emprisonnés .
En définitive, un questionnement demeure, sur le fait de savoir si ce genre de discrimination générale et indifférencié n’est pas l’apanage de sociétés composées en majeure partie d’analphabètes.

II- Des acteurs institués
Les acteurs institués sont ceux mis en place au fur et à mesure de l’évolution des cycles électoraux au Bénin. Ici également, il en existe une pluralité. Il s’agit aussi bien de la CENA et de ses agents électoraux, de l’Autorité de régulation des médias, que des observateurs et nouveaux responsables de la sécurité du scrutin. Pourtant, les opérations de vote ne manquent pas de faire face à des difficultés, lesquelles pour certaines, à défaut de consensus entre les acteurs politiques, ne cessent de se répéter au fil des scrutins.
A- La CENA : un arbitre central malmené
Avant la création de la CENA, il appartenait au Ministère de l’intérieur et à des démembrements au niveau local, la charge d’opérationnaliser les élections . Le Ministère de l’intérieur, en tant qu’acteur classique, comme c’est toujours le cas dans plusieurs pays, était traditionnellement chargé des activités de préparation, d’organisation et de gestion des opérations électorales . Mais ses nombreuses immixtions dans le périmètre de compétence d’autres institutions s’étant avérées préjudiciables pour les processus électoraux et la cohésion entre les différents acteurs, le rôle de préparation, d’organisation et de gestion des élections est désormais dévolu à la CENA .
La CENA béninoise, contrairement à s’autres, a marqué sa capacité à gérer le processus électoral sans véritables heurts, au fil des années . En revanche, elle est confrontée, en dépit, mais aussi à cause de son statut, à de sérieuses difficultés .
Elle l’est premièrement en raison de son statut, qui lui confère un rôle d’administrateur de circonstance des élections. Deuxièmement, sa mise en place, de même que la désignation de ses membres, (par l’autorité formelle de désignation qu’est le Chef de l’Etat, en liaison avec le Parlement) davantage politiques que technocrates, est souvent sujette à polémiques et suscite la méfiance des acteurs politiques . Les membres de la CENA étant désignés par l’exécutif et le Parlement béninois en majorité, lorsque ces deux institutions viennent à avoir un nombre conséquent d’alliés au sein de l’institution organisatrice des élections, il est fort aisé pour les institutions politiques de placer ceux-ci dans un rapport de tutelle.
Troisièmement, les retards accusés dans le processus de démarrage de ses activités remettent bien souvent en cause plusieurs étapes du processus électoral. Et quatrièmement, elle n’a pas toujours la liberté requise pour exercer la mission qui lui est dévolue. En conséquence, en dépit de son indépendance juridique existentielle, elle est encore subordonnée sur le plan financier à l’exécutif, qui ne manque pas d’éroder son indépendance fonctionnelle, en profitant de cette prérogative en sa propre faveur . Il faut remarquer également que le Bénin n’ayant pas encore trouvé la formule adéquate pour auto financer ses élections, fait recours depuis l’organisation des premiers scrutins du renouveau démocratique, à la faveur des PTF, en dehors des fonds disponibles en interne, mis à la disposition de la CENA par le Ministère des finances. Les retards dans le déboursement de fonds de la part des PTF ont aussi pu remettre en cause la promptitude de la CENA à gérer efficacement sa mission. L’indépendance de la CENA reste donc discutable à plusieurs égards.
Enfin, la CENA comme d’autres organes de gestion des élections peut faire recours à des acteurs de l’ombre, des experts nationaux comme internationaux, au titre de l’assistance électorale. Elle peut également recourir à des prestataires de service, pour des activités purement techniques, telles l’établissement du fichier électoral .
A l’interne, l’organe de gestion des élections emploie différents acteurs qui participent à la bonne marche du processus électoral. Il s’agit notamment des agents recrutés par la CENA et qui sont chargés des opérations de recensement en vue de l’établissement de la liste électorale. Mais sont également inclus dans cette catégorie, les agents chargés des opérations dans les bureaux de vote. Ces derniers sont souvent des personnes qui ont été au préalable proposées par des candidats et partis politiques . Il arrive donc que certains manipulent volontairement les procès verbaux, en vue de leur inutilisation ou invalidation par le juge des résultats, dans le décompte des voix . Il arrive aussi, qu’ils opposent un refus aux représentants des partis politiques pendant le vote, qui souhaitent inscrire au procès-verbal, des irrégularités constatées. Même si le Bénin est en bonne voie d’adopter définitivement une CENA permanente comme d’autres Etats de la sous-région tel le Ghana, elle a encore de nombreux efforts à fournir.
B- Des acteurs en perte de vitesse
Certains acteurs du processus électoral béninois sont ainsi considérés en raison de la régression de leur marge de manœuvre sur l’organisation du vote. Très souvent, cet éloignement par rapport à leurs prérogatives initiales est surtout du à l’inapplication des normes électorales.
D’abord, le Ministère de l’intérieur lui a vu sa part du rôle dans le processus réduite à la portion congrue de la sécurité du processus. Ceci implique en effet le déploiement de l’armée par ledit ministère, en vue de la sécurisation du processus. Entre autres tâches de sécurisation des élections, l’armée a la charge du transport du matériel électoral, avec tout le lot de suspicion que ceci peut entraîner et des possibles manipulations que l’exécutif peut avoir sur l’armée dans les pays africains.
Ensuite, le Ministère des Affaires Etrangères a lui aussi connu de nombreuses limites dans la part qui lui revient en ce qui concerne l’organisation du processus électoral. En réalité, au Bénin, son rôle consiste presque exclusivement à concourir à la recherche de fonds pour financer le processus et à la gestion des relations avec les observateurs internationaux, concurremment avec la CENA, qui se charge de l’accréditation formelle des observateurs. En réalité, le Ministère des Affaires Etrangères du Bénin intervient davantage en tant que facilitateur du mécanisme. Pourtant, sur ce dernier point, il faut reconnaître que l’organisation à la hâte souvent des élections au Bénin limite considérablement le rôle de ce ministère.
Par ailleurs, il y a un autre acteur du processus, mais impuissant cette fois-ci, du moins pour le moment, en raison surtout du défaut de législation assez contraignante ou d’inapplication des normes. Il s’agit de la Chambre des comptes de la Cour suprême, dont la mission est de contrôler le financement des partis politiques et les dépenses de campagnes électorales. Elle a exercé ce pouvoir à plusieurs reprises déjà, en particulier lors des législatives de 1995 et de l’élection présidentielle de 1996. Elle est censée rendre publiques les données relatives au financement de la campagne électorale dans le mois qui suit leur réception. C’est une institution très active, même si elle est accusée entre autres de lenteur administrative . Compte tenu des défaillances du système de financement des partis politiques, elle avait pris l’initiative de soumettre à l’Assemblée nationale en juillet 1998, une série de propositions, destinées à modifier et améliorer les lois 90-023, 94-013, 94-015 et 95-015 sur les partis politiques. Certaines dispositions pourtant très pertinentes n’avaient cependant pas été retenues par le législateur. La Chambre des comptes s’avère dès lors impuissante à exercer un contrôle rigoureux et transparent, à défaut de normes suffisamment contraignantes, ce qui fait dire à certains observateurs qu’elle est inactive, ou que les dépenses électorales qui lui parviennent s’apparentent à des « montages financiers ».
Enfin, le régime de l’observation au Bénin est peu honoré pour plusieurs raisons. Les unes, relatives au nombre limité d’observateurs internationaux et à la période elle-même limitée de leur présence. Le système démocratique béninois étant considéré par plusieurs partenaires internationaux comme étant un modèle dans la sous-région et même sur le continent africain, ils ont progressivement limité, sinon mis un terme à leurs missions d’observation. Les seules missions qui continuent d’observer les élections au Bénin de manière directe sont celles de la Francophonie .
Dans les autres cas, la préférence va davantage à la formation par des ONG étrangères, de la société civile béninoise, afin que l’observation soit faite et intériorisée par des nationaux. Il a été depuis quelques années, question d’un intérêt de plus en plus accru, accordé par la société civile béninoise, à l’observation des élections, au Bénin, comme ailleurs. Ces mêmes acteurs de la société civile ont également eu le mérite d’être à l’origine de l’établissement d’un certain nombre de normes à respecter par les partis politiques tout au long du processus, au sens du code d’éthique des partis politiques.
Dans la même veine, on note la présence des « délégués » de la Cour Constitutionnelle. Il s’agit d’un mérite de cet organe, qui s’avère certainement être une particularité béninoise par ailleurs. Le fondement juridique de cette prérogative qu’elle a organisé se trouve dans l’article 117 de la loi fondamentale du Bénin . C’est conformément à ce pouvoir que lui octroie le Constituant que la Cour déploie sur le terrain des élections, des délégués, chargés de jouer le même rôle que des observateurs. Ils ont l’avantage en effet de dissuader les manœuvres frauduleuses, mais aussi de noter pour le compte de la Cour, les irrégularités qu’ils auraient pu constater. Néanmoins, au fil des processus électoraux, le nombre de délégués déployés s’est révélé largement insuffisant et ceux-ci ne restent pas non plus dans les bureaux de vote, ils se contentent de les visiter. Ceci représente une limite considérable quant à l’efficacité du mécanisme.

Conclusion
En raison de leur grande pluralité, il aurait été assez complexe d’évoquer tous les acteurs, ainsi que leurs prérogatives et leurs apports dans le fonctionnement des processus électoraux béninois. Quelques-uns ont été mis en exergue, notamment l’exécutif, le législatif et le judiciaire, qui forment les irréductibles acteurs de tous les systèmes électoraux du monde. Il y a d’un autre côté de nouveaux acteurs, institués dans certains systèmes comme au Bénin et pas dans d’autres. Même si aucune violence massive n’a pu altérer les cycles électoraux béninois, des oppositions n’ont pas manqué entre les acteurs. Les uns pour en garantir le respect et l’évolution, les autres plutôt en faveur de leurs intérêts personnels, facilitant bien souvent la déconstruction du système ou sa destruction.
Mais en définitive, deux acteurs d’une même catégorie méritent de retenir l’attention, en raison des contradictions qu’ils ont pu faire naître à l’occasion des processus électoraux. Il s’agit des électeurs globalement et des femmes et des prisonniers en particulier. Le Constituant, le législateur et à leur suite le juge de l’élection ont opté pour une égalité formelle entre hommes et femmes, en ce qui concerne la participation de ces derniers à l’exercice du pouvoir. Ainsi, en dépit d’une discrimination socio historique à l’origine du nombre infime de femmes dans l’arène politique et notamment sur les listes de partis politiques, le juge de l’élection s’est refusé de voir en face les méfaits de cette égalité formelle. Il aurait pourtant fallu juste quelques modifications juridiques, à la limite dérisoires sur le système juridique, mais d’un effet certain dans la pratique. Quant au cas particulier des détenus au cours des systèmes électoraux, a contrario d’autres pays, le Bénin a opté pour leur mise à l’écart systématique, générale et indifférenciée, au mépris des standards internationaux. Les acteurs du processus électoral béninois sont par conséquent et à plusieurs égards, loin d’avoir atteint l’idéal système juridico-politique, du moins, sur le plan électoral.

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