La problématique de l’observation des élections en Afrique

Le 20 mars 2013, Dans Bulletins électoraux, Politique, Par Caludia Togbe

Le contexte international, à travers la colonisation, la postcolonisation mais aussi et surtout la mondialisation, placent le développement au centre de moult mécanismes d’influence. C’est bien souvent en cas de nécessité qu’une implication étrangère s’avère utile ou s’impose, afin de parvenir à une stabilisation ou à une amélioration de la situation. A plusieurs reprises, l’Organisation […]

Le contexte international, à travers la colonisation, la postcolonisation mais aussi et surtout la mondialisation, placent le développement au centre de moult mécanismes d’influence. C’est bien souvent en cas de nécessité qu’une implication étrangère s’avère utile ou s’impose, afin de parvenir à une stabilisation ou à une amélioration de la situation.

A plusieurs reprises, l’Organisation des Nations Unies (ONU) s’est trouvée dans l’obligation de s’impliquer dans la résolution de conflits, ou dans des processus d’accès à l’indépendance de certains pays précédemment mis sous tutelle , ou sous le giron d’autres Etats plus puissants.
Mais il n’en a pas toujours été ainsi. L’impasse a longtemps subsisté sur la démocratie comme système politique reconnu par la société internationale et même par l’ONU, puis dans les textes internationaux d’avant la fin de la guerre froide.

L’organisation des élections de certains de ces pays a donc été l’une des missions de l’ONU, dès les lendemains de sa création, à la suite de deux acteurs qui ont été pendant le conflit Est-Ouest, les refuges de la notion.
Dès 1990, on va assister à un retour, une redécouverte, une exaltation de la démocratie, avec la Commission pour la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE). Les discours sont alors de plus en plus prononcés sur l’impératif respect à accorder à la dimension humaine dans tout système politique.

– Impacts de l’observation des élections sur les relations internationales

La volonté de préserver les valeurs liées à la démocratie, à l’Etat de droit, aux droits de l’homme et au pluralisme va entraîner la nécessité de donner aux élections, en plus de la légitimité que lui confère le peuple, une consécration internationale, un label de « fréquentabilité internationale », afin qu’aucun doute ne subsiste à l’extérieur, quant à la liberté du scrutin. D’où la présence d’observateurs électoraux dans des pays qui ne sont pas forcément les leurs, que Karel Vasak appelle « témoins », que Glèlè-Ahanhanzo Maurice nomme « greffiers » et que Cornillon Pierre désigne comme étant des « catalyseurs » et surtout pas acteurs du processus, ni avocats, ni même procureurs.

La présence d’observateurs internationaux s’avère si indispensable, que cela fait partie désormais de la coutume internationale que de les inviter à observer ; ne pas le faire entraîne pour certaines élections, des risques sur le plan des relations internationales. De surcroît, des auteurs, politologues et juristes pensent même à l’ériger en règle obligatoire du droit international.

– La différence entre l’observation des élections et les notions connexes

A plusieurs reprises, il a été question aussi bien d’assistance, de supervision, plus récemment de certification, mais aussi d’observation. L’évolution de la pratique a par la suite entraîné ou favorisé l’engagement d’autres organisations internationales et Etats, à la suite de l’ONU.
On distingue une multiplicité de types d’observation, une pluralité d’observateurs, une diversité d’intérêts à observer des élections. Il est ici question d’élections politiques et administratives exclusivement. Ici encore, il y a les missions d’observation à différentes étapes du processus électoral.

La pratique des élections par les Etats a en quelque sorte imposé la diversification de l’intervention de ces observateurs dans le processus électoral, selon qu’il s’agit d’une élection dans un pays en crise, postconflictuel, ou plus simplement en crise de confiance entre les acteurs électoraux nationaux. Il est par conséquent fréquemment fait référence, au point de confondre les termes dans leur usage, à l’assistance électorale, aux missions de supervision, d’information, à la surveillance, à la vérification, voire même à la certification du scrutin. Dans la démarche définitionnelle du terme qui fait l’objet de la présente recherche, il est nécessaire de faire une distinction entre ces concepts, qui ont tendance à présenter de fortes marques de ressemblances.

L’assistance électorale internationale peut être définie comme étant une « aide technique et matérielle apportée lors du processus électoral, notamment une aide pour définir le cadre juridique des élections, inscrire les partis politiques ou les électeurs et fournir une éducation civique et une formation aux observateurs et journalistes locaux. L’assistance électorale est complémentaire de l’observation électorale ». Ceci va bien évidemment au-delà de l’observation qui se limite à un examen, à l’action de voir, en vue de rendre compte. L’assistance électorale recouvre à elle seule, plusieurs autres notions comme la supervision, la vérification et l’observation électorale.

Alors que la mission d’observation des élections est très restreinte, que la surveillance électorale est un peu plus étendue, c’est la mission de supervision qui est dotée du plus étendu des mandats. « The mandate of election observers is to gather information and make an informed judgment without interfering in the process. The mandate of election monitors is to observe the electoral process and to intervene if laws are being violate. The mandate of election supervisors is to certify the validity of the electoral process ».

Quant au concept de « vérification », il présente de nombreuses similitudes avec l’assistance électorale, et en est d’ailleurs une forme. Ce type d’assistance a été apporté entre autres aux pays suivants: Afrique du Sud, Angola, El Salvador, Érythrée, Haïti, Mozambique et Nicaragua. « La mission de vérification, assurée exclusivement par l’ONU, est amenée à mettre en place un vaste réseau d’informations et à établir régulièrement des rapports sur la liberté et l’intégrité du processus électoral durant toutes ses étapes ». La différence néanmoins avec les missions ordinaires d’assistance électorale est que les missions de vérification s’inscrivent souvent dans le cadre beaucoup plus étendu d’une mission de maintien de la paix. Une autre dissemblance est que cette forme d’assistance doit être soumise à l’autorisation préalable du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale dans un premier temps, avant d’être déployée et est moins intrusive pour le pays qui la demande, du fait que le gouvernement a l’entière responsabilité en ce qui concerne l’organisation, la gestion et le déroulement de l’élection. La part de responsabilité de l’ONU se limite à garantir la validité des différentes étapes du processus électoral.

La certification enfin met son acteur principal dans le rôle d’arbitre des élections. Une définition restrictive du mot est donnée par Me Marcel Cecaldi, qui enseigne que «c’est une assistance électorale que l’ONU apporte aux Etats». Mais il faut tout de même noter qu’il y a des impératifs qui conditionnent l’existence d’un mécanisme de certification. Pour qu’il ait certification en effet, il faut d’abord une résolution du conseil de sécurité de l’ONU. Elle est ensuite menée parallèlement avec le maintien de la paix, la restauration de l’autorité de l’Etat (c’est-à-dire le désarmement de milices s’il y a lieu) et le rétablissement du processus électoral, en vue de remettre en place les institutions de la République.

La fonction des observateurs internationaux est pourtant quelque peu éloignée de tous ces concepts voisins, même s’il faut admettre qu’elle est plurielle. D’abord, ils renforcent la confiance des électeurs dans le processus et incitent ceux-ci à participer au vote. Ensuite, leur présence dissuade d’office les tentatives ou opérations de fraude. Enfin et surtout, les déclarations publiques et rapports des observateurs peuvent donner lieu à des changements de politique en vue d’améliorer la qualité des processus électoraux. Mais ils peuvent aussi utiliser des techniques de médiation afin de résoudre les crises ou conflits qui peuvent surgir au cours du processus électoral. L’évaluation postélectorale par un groupe d’observateurs internationaux peut donc influencer les positions de candidats quant aux contestations liées à la légitimité ou non des candidats élus, d’autant plus que lesdits observateurs avaient pu suivre tout le processus, jusqu’au dépouillement.

Problématique relative aux observateurs

Cependant, il faut noter qu’à l’instar de la pratique des observateurs judiciaires, celle des observateurs électoraux vient à perdre sa crédibilité, pour deux raisons majeures apparentes et tout aussi évidentes. Il s’agit de la généralisation de la pratique, qui la rend fragile à plusieurs égards et de la finalité de l’observation électorale, laquelle, n’étant pas perçue de la même manière pour tous, peut entraîner des déclarations peu convaincantes et mieux, contradictoires.

Mais en réalité, les faiblesses des missions internationales d’observation ne sont pas imputables à la seule personne des observateurs ou des institutions ou Etats mandants. Richard Banégas, dans son étude sur l’économie morale de la corruption électorale au Bénin montre, en évitant le piège culturaliste, qu’elle fait sens au regard des codes moraux autochtones. Il affirme même que c’est peut-être dans la « marchandisation » du vote que se jouent les véritables processus de formation et de consolidation de la démocratie au Sud du Sahara.
Mieux, René Otayek, en évoquant des pistes de réflexion suite à sa question « Les élections en Afrique sont-elles un objet scientifique pertinent?» évoque que « la tâche s’annonce ardue car la représentation « ordinaire » des élections africaines continue de charrier les mêmes préjugés à relents xénophobes qu’il y a vingt ou trente ans: elles seraient par définition truquées, frauduleuses, ethnicisées et, surtout, ne constitueraient pas un mécanisme de renouvellement des élites via d’authentiques alternances politiques » . Selon l’auteur, ces raisonnements pourraient largement suffire pour considérer avec condescendance et mépris les élections sur le continent et « les évacuer du champ de l’analyse scientifique ». Tous ces questionnements pourraient à la limite poser un autre davantage pertinent, à savoir l’utilité d’organiser des élections en Afrique et au Bénin en particulier.

Entre autres raisons, c’est peut-être bien parce que la démocratie pluraliste reste pour le moment et indubitablement l’idéal système de représentation, qui autorise la réalisation des libertés de l’individu, en même temps qu’il lui offre la possibilité de participer aux affaires de son pays. Or, il ne saurait être question de démocratie sans élection et sans la théorie de circulation des élites de Pareto, conditionnée par l’organisation de scrutins.

 

Les limites de l’observation internationale des élections

Le 13 mars 2013, Dans Bulletins électoraux, Par Caludia Togbe

Le processus électoral, même sous contrôle international, ne garantit pas en réalité l’installation durable de la démocratie dans un pays. Il peut arriver qu’une élection relativement bien organisée, libre, honnête et transparente soit par la suite remise en cause par un coup d’Etat, comme au Mali en 2012, ou par une guerre civile, comme le […]

Le processus électoral, même sous contrôle international, ne garantit pas en réalité l’installation durable de la démocratie dans un pays. Il peut arriver qu’une élection relativement bien organisée, libre, honnête et transparente soit par la suite remise en cause par un coup d’Etat, comme au Mali en 2012, ou par une guerre civile, comme le cas de l’Angola. D’ailleurs, après plusieurs années, l’expérience a prouvé que même la conditionnalité démocratique posée au départ par les puissances pour répandre la démocratie n’était pas forcément la meilleure option, compte tenu des limites des résultats.
En fait, le mot « observation » a une origine latine, « observatio » qui signifie l’« action de regarder avec attention, de suivre l’évolution de quelque chose ». Considérant le sens strict du terme, la notion fait référence à « l’action de surveillance et de suivi (monitoring) d’une situation ou d’un événement mené dans un cadre interne ou international ».
Les observateurs sont donc des « personnes ou groupes de personnes ayant reçu le mandat, par un Etat, un groupe d’Etats ou une organisation internationale, de contrôler une situation ou de surveiller l’exécution d’un accord international. Par extension, les observateurs électoraux ou internationaux sont « des personnes compétentes en matière électorale qui ont pour fonction de suivre de près le déroulement, dans un pays, du processus électoral pour vérifier qu’il se déroule dans des conditions de liberté, conforme globalement aux normes pertinentes des droits de l’homme ». L’observateur international dont il est question ici est celui qui « envoyé chargé de voir, de juger, de constater pour témoigner et (…) rendre compte ».
Aussi, une distinction est faite entre les missions d’observation internationale et les missions internationales d’observation. En effet, l’observation internationale ou les missions d’observation internationale pourraient s’inscrire d’office dans un contexte où la situation est gérée sur le plan international, avec une implication directe ou indirecte de l’ONU, mais ne relevant plus de la compétence exclusive d’un Etat, ou d’un groupe d’Etats. Les missions de certification d’une élection se situent par exemple dans l’optique d’une observation internationale ou dans le mandat d’une mission d’observation internationale plus précisément. En revanche, les missions internationales d’observation sont celles qui s’effectuent entre deux ou plusieurs pays, sur le plan international. Il s’agit donc de missions bilatérales et de missions multilatérales, n’impliquant toutefois pas l’ONU, ou la société internationale.
Par ailleurs, les pratiques d’observation étant différentes en fonction des pays, des institutions, ou de l’évolution des pays du Sud, l’accent est mis sur le modèle démocratique béninois, afin d’analyser l’évolution des choix des pays occidentaux à l’égard du Bénin, depuis l’organisation des premières élections pluralistes, soit à partir de 1991.
La fragilisation des missions est liée au processus qui rend vulnérable la viabilité, la pertinence ou même l’existence de ces missions dans le temps. L’UE explique la cessation de l’observation des élections au Bénin par le fait que la démocratie béninoise aurait accédé au rang de démocratie mature. Pourtant, elle continue de pratiquer l’assistance électorale, ou même l’observation dans des pays comme le Ghana, réputés meilleure démocratie électorale que le Bénin. Il se pose donc un véritable problème de cohérence dans les politiques de certaines OI. Mais alors la question pourrait aussi se poser de savoir quelle est la définition de la « démocratie » pour l’OIF par exemple, puisqu’elle continue d’observer les élections au Bénin et quelle est celle des autres comme l’UE, qui ont cessé?
La fragilité peut également provenir de la faiblesse des politiques, et de leur remise en cause constante, du fait de leur inconsistance, de la non maîtrise des terrains d’opération et donc du défaut de résultat.
Quelle que soit la stratégie de ces institutions ou des Etats occidentaux en matière d’observation des élections, des critiques existent et remettent en cause de façon constante leur survie. N’étant pas établies sur des bases fermes et évoluant en fonction des contextes et de la réceptivité des Etats, ces missions sont exposées à des facteurs de déstabilisation, de la même manière que le manque d’impartialité de certains membres des missions peut rendre manipulables leurs rapports et donc la quintessence de leur existence, de leur efficacité.
La pertinence du sujet de la fragilisation des missions internationales d’observation est double. Il s’avère indispensable de s’interroger sur le bien-fondé de ces missions d’observation dans un pays comme le Bénin, présenté depuis les années 1990 comme étant l’une des meilleures démocraties électorales du continent africain.
« La démocratie à pas de caméléon » de Richard Banégas s’est appesantie sur la question de savoir comment dans un contexte régional aussi critique, le Bénin a pu entamer son processus démocratique. De surcroît, au moment où Mitterand introduisait lors de la Conférence de la Baule la conditionnalité démocratique en vue de l’obtention par les Etats du Sud de l’aide au développement, le Bénin avait déjà initié sa Conférence des Forces Vives de la Nation , inaugurant ainsi son choix pour le système démocratique. De même, ce pays n’a pas attendu des instruments juridiques africains comme la Charte Africaine de la Démocratie, des Elections et de la Gouvernance (chapitre 7), avant de faire fonctionner régulièrement ses institutions et d’organiser, fréquemment ses élections. Seul le processus électoral devant renouveler les autorités locales depuis 2012 reste pour le moment un véritable échec de la classe politique béninoise, puisqu’il demeure une utopie.